一、突出行政诉讼的解决纠纷功能更加强调行政监督

  现行《行政诉讼法》第一条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”

  新《行政诉讼法》第一条规定:“为保证人民法院公正、及时审理案件,解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权,根据宪法,制定本法。”

  分析:

  《行政诉讼法》第一条开宗明义地指出了立法目的和立法依据。

  行政诉讼有3个功能:监督行政机关依法行政、保护行政相对人合法权益和解决行政争议,即监督、救济、解纷。以往,我国比较注重行政诉讼的监督和救济功能,忽视了它的解决纠纷功能。

  新《行政诉讼法》第一条增加了“解决行政争议”6个字,删去了“维护”2个字。这一增一减,凸显我国对加大行政争议解决力度,加强对行政机关依法行使行政职权的监督,保护公民、法人和其他组织合法权益的态度和决心。

  二、受案范围扩大

  现行《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”

  新《行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二款规定:“前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

  分析:

  现行《行政诉讼法》第二条是关于诉权的规定,赋予公民、法人和其他组织受到行政侵权时提起行政诉讼的权利。

  从上述变化可以看出,此次修改扩大了行政诉讼的受案范围。

  1.可诉的行政行为类型增加

  根据现行《行政诉讼法》,可以提起行政诉讼的只有具体行政行为,不包括抽象行政行为。也就是说,具体行政行为之外的行政行为一律不可诉。这大大限制了行政诉讼案件的受案范围,导致一些行政相对人的合法权益受到违法行政行为侵害却无法得到法律救济。

  新《行政诉讼法》将相关条文中的“具体行政行为”一律修改为“行政行为”,为扩大行政诉讼受案范围去除了法律原则上的障碍。在此基础上,新《行政诉讼法》第十二条以列举的形式增加了对行政机关作出关于自然资源所有权或使用权决定不服、行政机关没有依法支付最低生活保障待遇等多种新型案件。

  2.行政侵权的主体范围扩大

  新《行政诉讼法》第二条在原有基础上增加了一款,明确了行政侵权主体的范围。

  近年来,行政审批制度改革深入推进,简政放权已经成为大势所趋,社会组织依法承担公共管理和公共服务职能的机会越来越多。在实践中,这类组织实施的行为同样会对行政相对人的权利义务造成实际影响,将这类社会组织纳入可诉对象,有利于充分保护行政相对人的合法权益。

  三、明确规定行政首长应出庭应诉

  新《行政诉讼法》增加一条,作为第三条。第三条第一款规定:“人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。”第二款规定:“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。”第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”

  分析:

  新增加的《行政诉讼法》第三条充分彰显对当事人诉讼权利的保护。

  在实践中,相对于行政相对人而言,行政机关往往处于强势地位。公民、法人和其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷后,行政机关不愿当被告,法院也不受理。取证难、立案难、审理难、执行难,不仅使行政诉讼制度的功能大打折扣,也导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了“信访不信法”的局面。

  新《行政诉讼法》强调人民法院应当保障当事人的诉权、依法受理案件,行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理案件。这是一个宣示性条款,体现了在行政诉讼中对当事人诉权和法院独立审判权的保障。行政首长出庭应诉,一方面可以缓解行政相对人与行政机关之间的矛盾,另一方面也有利于推动案件的顺利解决。

  四、行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争等行政行为纳入受案范围

  现行《行政诉讼法》第十一条第一款共列举8类可诉具体行政行为:

  (一)对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的;

  (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的;

  (三)认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的;

  (四)认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或者不予答复的;

  (五)申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

  (六)认为行政机关没有依法发给抚恤金的;

  (七)认为行政机关违法要求履行义务的;

  (八)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。

  新《行政诉讼法》将第十一条改为第十二条。第一款规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:

  (一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;

  (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;

  (三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;

  (四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

  (五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;

  (六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

  (七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;

  (八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;

  (九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

  (十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;

  (十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;

  (十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

  分析:

  现行《行政诉讼法》的受案范围主要针对公民、法人和其他组织人身权、财产权受到违法行政行为侵害的情形。《行政诉讼法》颁布施行以来,对公民、法人和其他组织权利的保护已经不仅仅限于人身权和财产权,行政相对人的权利范围在相关单行法中不断扩大,相关行政争议也逐渐增多。为此,新《行政诉讼法》在保障公民、法人和其他组织人身、财产合法权益免受侵害的基础上,加强对其他社会权利的保护,如社会保障权、公平竞争权。

  新《行政诉讼法》第十二条规定,对限制人身自由、房屋土地征收补偿、滥用行政权力、行政机关侵犯公民人身财产权利等12种情形法院应受理,无论是在案件类型,还是在具体文字表述方面都对现行《行政诉讼法》有较大修改。

  1.新《行政诉讼法》第十二条第一款第(一)项把现行《行政诉讼法》第十一条第一款第(一)项中的“拘留”改为“行政拘留”,“没收财物”改为“没收非法财物”,增加对“暂扣”“没收违法所得”“警告”不服3种可起诉情形。

  2.新《行政诉讼法》第十二条第一款第(二)项增加对“行政强制执行”不服的可起诉情形。

  3.现行《行政诉讼法》第十一条第一款第(三)项改为新《行政诉讼法》第十二条第一款第(七)项,删去“法律规定的”5个字,增加认为行政机关侵犯其“农村土地承包经营权、农村土地经营权”两种可起诉情形。

  4.现行《行政诉讼法》第十一条第一款第(四)项改为新《行政诉讼法》第十二条第一款第(三)项,规定了针对行政许可的两种可起诉情形:行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服。

  5.现行《行政诉讼法》第十一条第一款第(五)项改为新《行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项,增加“合法权益”4个字,强调行政相对人就行政机关履职行为提起行政诉讼必须有合法的权利基础。

  6.现行《行政诉讼法》第十一条第一款第(六)项改为新《行政诉讼法》第十二条第一款第(十)项,将“发给”改为“支付”,增加认为行政机关没有依法支付“最低生活保障待遇或者社会保险待遇”两种可起诉情形。

  7.现行《行政诉讼法》第十一条第一款第(八)项改为新《行政诉讼法》第十二条第一款第(十二)项,增加“合法权益”4个字,强调行政相对人就行政机关侵犯人身权、财产权行为提起行政诉讼必须有合法的权利基础。

  8.新《行政诉讼法》第十二条第一款增加了第(四)项、第(五)项、第(八)项、第(九)项、第(十一)项,将自然资源所有权或使用权确权,行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争,违法集资、摊派费用,没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇,不依法履行政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政行为纳入受案范围。

  五、调整中级人民法院管辖范围

  现行《行政诉讼法》第十四条规定,中级人民法院管辖下列第一审行政案件:

  (一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件;

  (二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件;

  (三)本辖区内重大、复杂的案件。

  新《行政诉讼法》把第十四条改为第十五条,修改为:中级人民法院管辖下列第一审行政案件:

  (一)对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件;

  (二)海关处理的案件;

  (三)本辖区内重大、复杂的案件;

  (四)其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。

  分析:

  对比上述条款可以看出,新《行政诉讼法》大大拓宽了中级人民法院行政诉讼案件的管辖范围。

  现行《行政诉讼法》第十四条第(一)项改为新《行政诉讼法》第十五条第(二)项,删除“确认发明专利权的案件”。

  现行《行政诉讼法》第十四条第(二)项改为新《行政诉讼法》第十五条第(一)项,将受案范围从省级人民政府所作的具体行政行为扩大至“县级以上地方人民政府所作的行政行为”。

  新《行政诉讼法》第十五条增加一项作为第(四)项,作为兜底条款。

  六、管辖制度更有利于保障司法公正

  (一)调整行政案件的一般地域管辖

  现行《行政诉讼法》第十七条规定:“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,复议机关改变原具体行政行为的,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”

  新《行政诉讼法》将第十七条改为第十八条。第一款规定:“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”第二款规定:“经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

  分析:

  这是关于行政案件一般地域管辖的规定。

  根据现行《行政诉讼法》,不经复议的行政案件,由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经过复议的行政案件,维持原行为的,由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖;改变原行为的,既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地的人民法院管辖,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

  当前,行政区划和司法管辖权相对应,行政审判面临的一个突出问题就是行政干预。一些基层人民法院人、财、物受制于地方政府,与某些行政机关联系密切,导致行政案件不能判、不好判、不敢判。减少人民法院“地方化”对公正审判造成的影响,必须保障人民法院具有独立审判权。

  为减少地方政府对行政审判的干预,新《行政诉讼法》赋予复议机关所在地人民法院更大的管辖权:经过复议的行政案件,无论是否改变原行政行为,都可以由复议机关所在地人民法院管辖。此外,行政案件跨区域管辖客观上加大了对行政行为的监督力度,不仅能使行政审判充分发挥其制度功能,还有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,推动形成相信法律、自觉运用法律化解矛盾的良好氛围。

  (二)明确选择管辖规则

  现行《行政诉讼法》第二十条规定:“两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先收到起诉状的人民法院管辖。”

  新《行政诉讼法》将第二十条改为第二十一条,修改为:“两个以上人民法院都有管辖权的案件,原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的,由最先立案的人民法院管辖。”

  分析:

  这是关于共同管辖和选择管辖的规定。

  新《行政诉讼法》在选择管辖部分,将“由最先收到起诉状的人民法院管辖”改为“由最先立案的人民法院管辖”。

  (三)明确移送管辖规则

  现行《行政诉讼法》第二十一条规定:“人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时,应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。”

  新《行政诉讼法》将第二十一条改为第二十二条,修改为:“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的,应当移送有管辖权的人民法院,受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件按照规定不属于本院管辖的,应当报请上级人民法院指定管辖,不得再自行移送。”

  分析:

  这是关于移送管辖的规定。

  移送管辖必须同时具备3个条件:移送案件的人民法院受理了案件、受理时对案件有管辖权、接受移送的人民法院对案件有管辖权。因此,新《行政诉讼法》在第二十二条增加规定“受移送的人民法院应当受理”。

  当然,不同人民法院会对案件管辖权有不同认识,在这种情况下,新《行政诉讼法》规定,受移送人民法院对移送管辖存在异议的,应当“报请上级人民法院指定管辖,不得再自行移送”。

  (四)上级人民法院不可将第一审案件向下移交

  现行《行政诉讼法》第二十三条第一款规定:“上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件,也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。”第二款规定:“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由上级人民法院审判的,可以报请上级人民法院决定。”

  新《行政诉讼法》将第二十三条改为第二十四条。第一款规定:“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。”第二款规定:“下级人民法院对其管辖的第一审行政案件,认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的,可以报请上级人民法院决定。”

  分析:

  这是关于管辖权转移的规定。

  案件管辖权转移发生在具有上下级审判监督关系的人民法院之间,目的是保证诉讼公正、审判高效。值得注意的是,新《行政诉讼法》取消了关于上级人民法院“可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判”的规定,使行政案件管辖制度更加科学合理。

  七、 明确划定原告的范围

  现行《行政诉讼法》第二十四条第一款规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”第二款规定:“有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。”第三款规定:“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”

  新《行政诉讼法》将第二十四条改为第二十五条,将第一款修改为:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”

  分析:

  这是关于原告资格的规定。

  合理划定行政诉讼参加人的范围对行政诉讼制度有着极其重要的作用。从语义角度进行分析,现行《行政诉讼法》只规定提起诉讼的即为原告,并未对原告资格的构成要件作出明确规定。

  根据20余年的行政审判实践,新《行政诉讼法》对于原告、第三人、共同诉讼和委托代理人均作出一定调整,将原告限定为“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织。也就是说,行政案件的原告不仅限于行政相对人,还包括其他与行政行为有利害关系的公民、法人和其他组织,明确赋予后者依法寻求救济的权利。

  八、复议机关维持原行政行为的,或可成为共同被告

  现行《行政诉讼法》第二十五条共5款,规定了被告资格。第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告。”第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告。”第三款规定:“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的,共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。”第四款规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。”第五款规定:“行政机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关是被告。”

  新《行政诉讼法》将第二十五条改为第二十六条,将第二款修改为:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”增加一款,作为第三款:“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”将第四款改为第五款,修改为:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。”将第五款改为第六款,修改为:“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”

  分析:

  这是关于被告的规定。

  对比上述规定可以看出,新《行政诉讼法》对被告资格作出了较大调整。

  1.经复议的案件,复议机关决定维持的,与原行为机关是共同被告

  在实践中,一些行政机关的复议机构为维护部门利益对被申请行政复议的行政行为缺乏有效审查,不轻易改变原行政行为,草率作出维持决定。这导致一些当事人认为行政机关“官官相护”,对行政复议制度的功能和作用提出质疑,与行政机关产生争议后倾向于直接提起行政诉讼,或在原行政行为被复议机关维持后再次寻求法律救济提起行政诉讼。新《行政诉讼法》将作出维持决定的复议机关列为共同被告,是对行政诉讼监督功能的充分彰显,倒逼行政机关和复议机关依法行政,加强对行政行为合法性及合理性的公平、公正审查。

  2.复议机关不作为,或可成为被告

  根据新《行政诉讼法》的规定,复议机关未在法定期限内作出复议决定的,原告既可以原行为机关为被告,也可以复议机关不作为为由起诉复议机关。这赋予行政案件原告更多选择权,同时也督促复议机关在法定期限内及时作出行政复议决定,避免久拖不决。

  3.明确规定委托机关是被告

  在实践中,一些组织受行政机关委托代为行使部分职权,其违法行为同样会对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害,而一旦发生争议,受委托组织与行政机关常常互相推诿,侵权责任难以追究。因此,新《行政诉讼法》删去了“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告”这一部分规定,统一规定“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”。

  4.行政机关职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告

  当前,行政体制改革不断深入,各地对食品安全、质量监管等监管职权进行整合,行政部门设置也随之发生变化。为充分保障当事人的诉权,新《行政诉讼法》增加了关于行政机关职权变更情形下被告资格的规定,避免出现法律空白。

  九、同类行政案件合并审理共同诉讼须经当事人同意

  现行《行政诉讼法》第二十六条规定:“当事人一方或者双方为二人以上,因同一具体行政行为发生的行政案件,或者因同样的具体行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理的,为共同诉讼。”

  新《行政诉讼法》将第二十六条改为第二十七条,修改为:“当事人一方或者双方为二人以上,因同一行政行为发生的行政案件,或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的,为共同诉讼。”

  分析:

  这是关于共同诉讼的规定。

  对比上述规定可以看出,新《行政诉讼法》第二十七条对共同诉讼的修改主要体现在两个方面。一是放宽范围,将“因同样的具体行政行为发生的行政案件”改为“因同类行政行为发生的行政案件”。二是增加了条件,即人民法院认为可合并审理的必须经当事人同意。

  十、增加了代表人诉讼的规定

  新《行政诉讼法》增加一条作为第二十八条,规定:“当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求或者承认对方当事人的诉讼请求,应当经被代表的当事人同意。”

  分析:

  这是关于当事人人数不确定的代表人诉讼的规定,吸收借鉴了《民事诉讼法》第五十五条的内容。

  以往,行政诉讼案件的受案范围仅限于具体行政行为,很少出现多名当事人就同一行政行为提起行政诉讼的情况。然而,新《行政诉讼法》不仅打破了“非具体行政行为不可诉”的局限,将许多新型行政行为纳入受理范围,更赋予规范性文件可诉性,大大拓宽了行政诉讼的受案范围,也导致实践中可能出现代表人诉讼的情况。

  需要注意的是,新《行政诉讼法》关于代表人诉讼的规定与《民事诉讼法》有些不同,如未规定由人民法院参与商定或指定诉讼代表人等。

  十一、细化诉讼第三人的规定

  现行《行政诉讼法》第二十七条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第二十七条改为第二十九条。第一款规定:“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”第二款规定:“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权依法提起上诉。”

  分析:

  这是关于诉讼第三人的规定。

  作为第三人参加行政诉讼一般须具备3个条件:与被诉行政行为有利害关系,行政诉讼已经开始且未作出终审判决,当事人具有独立法律地位、能提出与案件有关的诉讼主张。新《行政诉讼法》细化了对诉讼第三人的规定,规定了两种情形:与被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,与案件处理结果有利害关系。第三人参加诉讼的方式没有变,一是主动申请,二是由人民法院通知参加诉讼。

  此外,新《行政诉讼法》增加一款规定,赋予第三人独立上诉的权利,即人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的,第三人有权上诉。

  十二、扩大了诉讼代理人的范围

  现行《行政诉讼法》第二十九条规定:“当事人、法定代理人,可以委托一至二人代为诉讼。律师、社会团体、提起诉讼的公民的近亲属或者所在单位推荐的人,以及经人民法院许可的其他公民,可以受委托为诉讼代理人。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第二十九条改为第三十一条。第一款规定:“当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人。”第二款规定,下列人员可以被委托为诉讼代理人:(一)律师、基层法律服务工作者;(二)当事人的近亲属或者工作人员;(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。

  分析:

  这是关于委托代理人的规定。

  新《行政诉讼法》关于委托代理人的规定与《民事诉讼法》第五十八条的规定基本相同。为满足诉讼代理需求,新《行政诉讼法》扩大了委托代理人的范围,增加了基层法律服务工作者、当事人的工作人员和当事人所在社区推荐的公民3类委托代理人。此外,为规范诉讼代理活动,避免部分公民以诉讼代理人的名义长期包揽诉讼,甚至滥用诉讼权利,新《行政诉讼法》减少了一类委托代理人,即经人民法院许可的其他公民。

  基层法律服务工作者,是指符合《基层法律服务工作者管理办法》规定的执业条件,经核准执业登记,领取法律服务工作者执业证,在基层法律服务所中执业,为社会提供法律服务的人员。当事人的工作人员,这里是指有关单位(法人或非法人组织)作为案件的当事人时,该单位可以委托其工作人员作为诉讼代理人。当事人为自然人时,其所在社区的居委会或者村委会可以推荐有关公民作为其诉讼代理人。

  十三、 代理律师有权复制案件材料

  现行《行政诉讼法》第三十条规定:“代理诉讼的律师,可以依照规定查阅本案有关材料,可以向有关组织和公民调查,收集证据。对涉及国家秘密和个人隐私的材料,应当依照法律规定保密。经人民法院许可,当事人和其他诉讼代理人可以查阅本案庭审材料,但涉及国家秘密和个人隐私的除外。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第三十条改为第三十二条,规定:“代理诉讼的律师,有权按照规定查阅、复制本案有关材料,有权向有关组织和公民调查,收集与本案有关的证据。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的材料,应当依照法律规定保密。当事人和其他诉讼代理人有权按照规定查阅、复制本案庭审材料,但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。”

  分析:

  这是关于案件材料查阅和复制的规定。

  与现行《行政诉讼法》相比,新《行政诉讼法》的修改主要体现在3个方面。

  1.将“可以依照规定查阅”改为“有权按照规定查阅”,更加突出律师、当事人和其他诉讼代理人在诉讼过程中查阅、复制相关案件材料的权利。

  2.赋予律师、当事人和其他诉讼代理人复制相关案件材料的权利。

  3.明确规定涉及商业秘密的案件材料不得查阅、复制,有利于保障当事人的合法权益。

  十四、增加一类证据——电子数据

  现行《行政诉讼法》第三十一条规定,证据有以下几种:(一)书证;(二)物证;(三)视听资料;(四)证人证言;(五)当事人的陈述;(六)鉴定结论;(七)勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实,才能作为定案的根据。

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第三十一条改为第三十三条,修改为:“证据包括:(一)书证;(二)物证;(三)视听资料;(四)电子数据;(五)证人证言;(六)当事人的陈述;(七)鉴定意见;(八)勘验笔录、现场笔录。以上证据经法庭审查属实,才能作为认定案件事实的根据。”

  分析:

  这是关于证据种类的规定。

  证据是人民法院认定事实、审理案件的基础,必须经过真实性、合法性和关联性的审查,才能最终作为审判的根据。新《行政诉讼法》对现行《行政诉讼法》作出了2点修改。

  1.增加一类证据,即电子数据。近年来,电子证据作为法律与计算机技术之间最紧密的联系物,逐渐为人们所重视。在行政管理实践中,行政机关越来越频繁地接触当事人提交的各类电子数据,一些部门为满足工作需要专门制定了电子数据取证规则,如国家工商总局2012年制定的《关于工商行政管理机关电子数据证据取证工作的指导意见》。

  此前,根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定法释》第十二条的规定,当事人可以依法向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料,将电子数据纳入证据范畴。但该司法解释把行政诉讼中的电子数据归属为视听资料,没有予以单独规定。考虑到电子数据的普及程度及其重要性,新《行政诉讼法》将电子数据单独作为一类证据进行列举。

  2.将“鉴定结论”改为“鉴定意见”。

  十五、行政机关应积极履行法定举证义务

  现行《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第三十二条改为第三十四条,增加一款,作为第二款:“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。但是,被诉行政行为涉及第三人合法权益,第三人提供证据的除外。”

  分析:

  这是关于被告承担举证责任的规定。

  从上述规定可以看出,新《行政诉讼法》对行政案件举证责任的分配没有变化,即被告对其行政行为负有举证责任。同时增加一款规定,要求行政机关积极履行举证义务,主要有两点要求。一是积极提供证据,二是在法定期间内提供证据。否则,视为没有相应证据,将承担不利的法律后果。

  十六、举证责任分配更加科学

  新《行政诉讼法》增加三条,作为第三十六条、第三十七条、第三十八条。

  第三十六条规定:“被告在作出行政行为时已经收集了证据,但因不可抗力等正当事由不能提供的,经人民法院准许,可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的,经人民法院准许,被告可以补充证据。”

  第三十七条规定:“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任。”

  第三十八条规定:“在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外:(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。”

  分析:

  新《行政诉讼法》在证据章节增加了很多内容,使行政诉讼证据制度更加完善,有利于司法公正。新增的这三条规定主要涉及举证责任分配问题,借鉴了最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条至第六条的规定。

  《行政诉讼法》明确规定了被告对被诉行政行为负举证责任,这是行政诉讼举证责任分配的基本原则,与民事诉讼谁主张、谁举证的举证责任分配的基本原则大不相同。 一般情况下,行政机关基于调查收集的证据作出行政行为,即先取证、后裁决,因此人民法院原则上不允许被告补充提供证据。但在实践中,行政机关可能在作出行政行为时已经收集了证据却因不可抗力等正当事由不能提供,有的原告、第三人在行政诉讼程序中提出在行政处理程序中没有提出的反驳理由或者相关证据,这都使行政机关难以应对,不利于公平公正审判。为有助于程序公正的实现,新《行政诉讼法》第三十六条规定被告在特定情况下可以补充证据,即允许行政机关在举证期限后进一步提供证据。

  适用新《行政诉讼法》第三十六条应注意5点。一是行政机关延期提供的证据必须是在作出行政行为时已经收集的证据,而不是事后补充收集的证据,且该证据因不可抗力等正当理由不能按期提供。二是延期提供证据须经人民法院准许。三是行政机关补充提交证据的前提是,原告或者第三人提出的理由或证据在行政处理程序中没有提出。四是行政机关补充的证据必须与原告或者第三人此次提出的理由或证据有关。五是行政机关补充证据的时间不再限于第一审程序。 

  《行政诉讼法》虽然明确规定了被告对被诉行政行为负有举证责任,但并不排除原告在特定情况下承担举证责任的情形。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款的规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当证明其提出申请的事实,但有两个例外情形:被告应当依职权主动履行法定职责;原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能作出合理说明的。新《行政诉讼法》对该款规定基本予以保留,但扩大了原告举证例外的情形的适用范围。

  在实践中,一些当事人对行政机关的征收、征用、行政不作为等行为不服要求行政赔偿、补偿,但难以从行政机关获取证据无法证明损害事实。对此,新《行政诉讼法》在要求原告举证的基础上,规定如系被告原因导致原告无法举证,则由被告举证。

  十七、证据制度更加完善

  新《行政诉讼法》增加一条,作为第四十一条。该条规定,与本案有关的下列证据,原告或者第三人不能自行收集的,可以申请人民法院调取:“(一)由国家机关保存而须由人民法院调取的证据;(二)涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据;(三)确因客观原因不能自行收集的其他证据。”

  增加一条,作为第四十三条:“证据应当在法庭上出示,并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据,不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序,全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据,不得作为认定案件事实的根据。”

  分析:

  证据是诉讼的核心。现行《行政诉讼法》对证据规则作出了全面的规定,但原则性较强,不便于具体操作,无法满足人民法院审判的需要。最高人民法院制定《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》,进一步完善了行政诉讼证据制度。新《行政诉讼法》充分吸收了司法解释的相关规定,并予以细化和补充。

  新《行政诉讼法》对证据的公开和质证主要吸收了《民事诉讼法》第六十六条的规定。将这一规定引入行政诉讼,是对诉讼公开原则的直接体现,进一步宣示诉讼双方具有平等诉讼地位。

  值得注意的是,新《行政诉讼法》借鉴了司法解释的规定,明确提出以非法手段取得的证据不得作为认定案件事实的根据。至此,我国三大诉讼法都明确表明对非法证据予以排除。确立行政诉讼非法证据排除规则,不仅有利于彻底纠正违法行为,也有利于切实保障诉讼参与人的权利,促进行政执法人员法制观念的转变,进一步适应依法行政的要求。

  十八、诉讼期间延长

  现行《行政诉讼法》第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”

  现行《行政诉讼法》第四十条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的,在障碍消除后的十日内,可以申请延长期限,由人民法院决定。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第三十九条改为第四十六条。该条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第四十条改为第四十八条。该条规定:“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的,在障碍消除后十日内,可以申请延长期限,是否准许由人民法院决定。”

  分析:

  现行《行政诉讼法》第三十九条是关于直接起诉期限的规定。根据该规定,行政诉讼的起诉期限只有3个月,当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利。对此,新《行政诉讼法》将起诉期限延长至6个月,有利于公民、法人和其他组织维护合法权益。出于对诉讼效率的考虑及对司法价值的权衡,新《行政诉讼法》吸收了司法解释的相关规定,对公民、法人或者其他组织诉讼期限的保护作出了一般案件5年、不动产案件20年的时间限制。

  十九、行政不作为案件起诉期限缩短

  新《行政诉讼法》增加一条,作为第四十七条。该条规定:“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关不履行的,提起诉讼不受前款规定期限的限制。”

  分析:

  新《行政诉讼法》第四十七条是关于行政不作为行为起诉期限的特殊规定,行政执法机关对此需高度重视。

  在实践中,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行义务,往往是因为其人身权、财产权等合法权益面临侵害。为避免行政机关怠于履行职责导致当事人权益遭受重大损失,法律规定行政机关在接到当事人履职申请2个月内不作为的,当事人就可以向法院起诉。对于紧急情况下的履职申请,如果行政机关不履行法定职责,当事人可以随时提起诉讼。

  二十、规范性文件纳入审查范围

  新《行政诉讼法》增加一条,作为第五十三条。第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。第二款规定,前款规定的规范性文件不含规章。

  新《行政诉讼法》增加一条,作为第六十四条。规定,人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。

  分析:

  为了规范立法活动,健全国家立法制度,推进依法治国,我国制定了《立法法》,自2000年7月1日起施行,对各级政府的立法权限作出了明确规定。但实践中,许多地方政府仍然习惯于超越职权颁布实施一些与法不符的红头文件,损害了一部分公民、法人或者其他组织的合法权益。人民法院在审理行政案件中,尽管发现了这些规章以外的规范性文件不合法,却因为没有审查权,仍将其作为认定具体行政行为合法的依据,造成司法不公。

  为此,新《行政诉讼法》增加了这两条新规定,将规范性文件纳入审查范围。这两条新规定意义重大, 一些地方政府随意作出的限购、限牌等限制公民权利的红头文件游离于司法监督之外的状况将逐步得到改变。

  需要注意的是,根据该规定,新《行政诉讼法》第五十三条规定的规范性文件是狭义上的概念,不包括规章。审查的范围仅为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件,不包括规章。

  《立法法》规定,国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。地方政府规章可以就下列事项作出规定:为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;属于本行政区域的具体行政管理事项。

  通俗地说,规章主要是指有规章制定权的行政机关依照法定程序决定并以法定方式对外公布的具有普遍约束力的规范性文件。从广义上讲,规章也是一种规范性文件,但是它不同于我们所讲的一般规范性文件。一般规范性文件指的是法律、法规和规章以外的规范性文件,我们在日常工作中所使用的“规范性文件”,实际上讲的是一般规范性文件,或者称为狭义的规范性文件。从内容上看,凡是法律、法规规定以规章形式规定的事项,应当制定规章,比如,设定行政处罚,出台法律、法规的配套制度,均属于规章。至于一般规范性文件,主要用于部署工作,通知特定事项、说明具体问题。

  二十一、增加诉讼不停止执行的例外情形

  现行《行政诉讼法》第四十四条规定,诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的,停止具体行政行为的执行:(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告申请停止执行,人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益,裁定停止执行的;(三)法律、法规规定停止执行的。

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第四十四条改为第五十六条。第一款规定,诉讼期间,不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的,裁定停止执行:(一)被告认为需要停止执行的;(二)原告或者利害关系人申请停止执行,人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的;(三)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(四)法律、法规规定停止执行的。第二款规定,当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的,可以申请复议一次。

  分析:

  这是关于诉讼不停止执行原则的例外规定。

  诉讼不停止执行原则是指原告提起行政诉讼,法院依法立案受理后,并不影响被诉的行政行为的先执行力;在法院作出判决前,行政机关可以继续执行该行政行为。诉讼期间停止执行行政行为只是一种临时状态,其执行力是永久失效还是有可能恢复,取决于法院对该行政行为的最终判决。

  新《行政诉讼法》增加了一类申请停止执行的主体,即利害关系人;增加了一类申请停止执行的情形,即人民法院主动停止。这样规定有利于充分保护诉讼当事人的合法利益,避免出现原告怠于提出停止执行申请,导致利害关系人甚至是国家利益、社会公众利益遭受难以挽回的损失。此外,为保障当事人的诉讼权利,避免其实体权益受损,新《行政诉讼法》还赋予当事人救济权,即当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的,可以申请复议一次。

  二十二、案件涉及商业秘密可申请不公开审理

  现行《行政诉讼法》第四十五条规定,人民法院公开审理行政案件,但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第四十五条改为第五十四条,增加一款,作为第二款:“涉及商业秘密的案件,当事人申请不公开审理的,可以不公开审理。”

  分析:

  这是关于公开审理的规定。

  公开审判制度要求人民法院审判行政案件,除法律规定的情况外,审判过程应当向社会公开;对于不公开审判的案件也应当公开审判。近年来,公民、法人和其他社会组织越来越重视用法律手段维护自己的合法权益,涉及企业商业秘密的行政复议和行政诉讼案件逐年增多。如果对涉及企业商业秘密的案件一律公开审理,势必对企业造成不利影响。出于保护诉讼当事人合法权益的考虑,新《行政诉讼法》赋予当事人对涉及商业秘密案件申请不公开审理的权利。

  二十三、单位妨碍行政诉讼须追责

  现行《行政诉讼法》第四十九条第一款规定,诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的,人民法院可以根据情节轻重,予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)有义务协助执行的人,对人民法院的协助执行通知书,无故推拖、拒绝或者妨碍执行的;(二)伪造、隐藏、毁灭证据的;(三)指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的;(四)隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的;(五)以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务或者扰乱人民法院工作秩序的;(六)对人民法院工作人员、诉讼参与人、协助执行人侮辱、诽谤、诬陷、殴打或者打击报复的。第二款规定,罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人对决定不服的,可以申请复议。

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第四十九条改为第五十九条。该条规定,诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的,人民法院可以根据情节轻重,予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)有义务协助调查、执行的人,对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书,无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的;

  (二)伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料,妨碍人民法院审理案件的;

  (三)指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的;

  (四)隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的;

  (五)以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的;

  (六)以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务,或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的;

  (七)对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。

  人民法院对有前款规定的行为之一的单位,可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  罚款、拘留须经人民法院院长批准。当事人不服的,可以向上一级人民法院申请复议一次。复议期间不停止执行。

  分析:

  这是关于妨碍行政诉讼的强制措施的规定。

  对比新旧规定,主要有5点不同。

  1.加重了妨碍行政诉讼行为法律责任,将罚金从1000元提高至1万元。

  2.要求相关义务人对人民法院的协助调查决定严格执行,不得妨碍调查。

  3.明确规定提供虚假证明材料,妨碍人民法院审理案件属于违法犯罪行为。

  4.明确规定以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉属于违法犯罪行为。

  5.明确规定单位犯罪情形,即人民法院对有违法情形的单位主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  二十四、自由裁量权案件可以调解

  现行《行政诉讼法》第五十条规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第五十条改为第六十条。第一款规定:“人民法院审理行政案件,不适用调解。但是,行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”第二款规定:“调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。”

  分析:

  这是关于审理行政案件原则上不适用调解及其例外情形的规定。

  根据现行《行政诉讼法》的规定,行政案件原则上不适用调解,要求人民法院不得采用调解的方法处理行政案件,不得将调解作为处理行政案件的必经程序和行政案件结案的方式。不过,不适用调解原则也存在例外。根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十条的规定,行政赔偿诉讼可以适用调解。

  在司法实践中,大量行政案件通过庭外和解、协商等纠纷化解方式处理,并采用撤诉方式结案,但有相当一部分庭外和解脱离社会监督,其协商过程、协商结果等均无从得知,当事人的合法权益无法得到有效保障。新《行政诉讼法》扩大了行政案件调解的适用范围,明确规定调解应当遵循自愿、合法原则,不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

  根据新《行政诉讼法》的规定,行政调解适用于两类案件:一类是行政赔偿、补偿案件,另一类是行政机关依法行使自由裁量权的案件。前一类案件涉及的是行政机关的经济权益,对经济权益的自由处分并不会影响行政机关职权的正常行使,主要包括行政赔偿、行政合同、行政补偿等。在后一类案件中,行政主体具有自由裁量的空间,行政机关可以在法定自由裁量幅度内处分公权力,妥善解决纠纷。

  二十五、明确不可撤销行政行为的情形

  新《行政诉讼法》第七十条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:(一)主要证据不足的;(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;(四)超越职权的;(五)滥用职权的;(六)明显不当的。”

  新《行政诉讼法》第七十四条规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。”行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:“(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”

  分析:

  根据现行《行政诉讼法》的规定,人民法院只能对行政行为是否合法进行审查,对于行政机关明显不合理的行政行为,没有规定人民法院可以判决撤销,这在实践中不利于解决行政争议。新《行政诉讼法》把明显不当的行政行为纳入审查范围。所谓适当是指行政行为合适、妥当,具有合理性。实践中,三类行政行为可以视为明显不当。一是对违法行为的处理显失公正,如同类违法行为程度、后果相似而处理结果明显不同,裁量尺度过严或过宽。二是明显违背国家基本方针政策。三是为局部利益而影响全局工作的行政行为。

  一般情形下,违法行政行为应该被撤销以恢复原状。但如果被诉行政行为违法,却不宜或不能撤销,人民法院就只能作出确认违法判决。撤销判决否定的是被诉行政行为的效力,确认违法判决否定被诉行政行为的合法性却维持了被诉行政行为的效力。新《行政诉讼法》分别对违法但不可撤销和不需撤销而确认违法作出了详细规定。比较新《行政诉讼法》第七十四条的两款规定可以看出,违法但不可撤销适用于行政行为不会对原告利益产生实际影响或撤销不利于保障国家利益和社会公共利益两种情形,主要考虑撤销行政行为的实际效果;不需要撤销而确认违法适用于不具有可撤销内容、被告已改变原违法行政行为和判决履行没有意义3种情形,主要考虑行为的实际状态。

  二十六、审限延长

  现行《行政诉讼法》第五十七条规定:“人民法院应当在立案之日起三个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。”

  现行《行政诉讼法》第六十条规定:“人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起两个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第五十七条改为第八十一条,修改为:“人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理第一审案件需要延长的,由最高人民法院批准。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第六十条改为第八十八条,修改为:“人民法院审理上诉案件,应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的,由高级人民法院批准,高级人民法院审理上诉案件需要延长的,由最高人民法院批准。”

  分析:

  这是关于行政案件审限的规定。

  根据新《行政诉讼法》的规定,一审审限为6个月,二审审限为3个月。

  二十七、无故不到庭、拒绝履行裁定将被公告

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第五十六条改为第六十六条,增加一款规定:“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告,并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”

  新《行政诉讼法》将现行《行政诉讼法》第六十五条第三款单列为第九十六条规定:“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的,第一审人民法院可以采取下列措施:(一)对应当归还的罚款或者应当给付的款额,通知银行从该行政机关的账户内划拨;(二)在规定期限内不履行的,从期满之日起,对该行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款;(三)将行政机关拒绝履行的情况予以公告;(四)向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院;(五)拒不履行判决、裁定、调解书,社会影响恶劣的,可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留;情节严重,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

  分析:

  这两条内容规定了对被告无故不到庭等违法情形及拒绝履行裁定的处理。这两条规定的内容不同,但新增部分有一个共同点,即对行政机关的不配合、不履行行为不仅追法律责任,还将依法向社会公示。这就要求行政机关增强法治意识,严格遵守司法程序,依法履行法院裁判,否则不仅面临被追责的法律后果,还会损害部门形象。(全文完)